"> Reforma Tributária em Foco

21 de Agosto de 2020

Reforma Tributária em Foco

Escrito por: Isabela Falcade Consorte e Welker Abner de Oliveira

 

Nos últimos meses o debate sobre a necessidade de uma nova formulação tributária no país ganhou cada vez mais força. Com a passagem da reforma previdenciária as expectativas sobre novos avanços nesse sentido foram elevadas, contudo diversos contratempos políticos tomaram o protagonismo em Brasília, ao passo que o advento do quadro pandêmico também contribuiu ao adiamento da questão. A partir do atenuamento dessas questões, a discussão tem voltado à tona, ganhando, inclusive, mais entonação em meio à necessidade de apresentar um quadro econômico mais favorável para uma retomada econômica no momento pós-crise. 

 

Nossa exposição aqui atuará no sentido discutir os possíveis andamentos dessa reforma. Nesse quesito, é importante compreender que atualmente já existem duas principais PECs sobre o tema (45/2019 e 110/2019), além ainda de uma proposta do Governo. Realizaremos uma divisão geral, de modo a, em um primeiro momento tratar da atual situação do país e explicitar um pouco mais do funcionamento das PECs. De tal modo, no próximo artigo analisaremos a proposta do governo e um pouco mais dos trâmites políticos do processo.
 

O retrato brasileiro

Ao se observar a atual situação do país torna-se fácil perceber um cenário bastante adverso para o investimento geral o que, em grande medida, ressalta percepção da importância de uma Reforma Tributária. Em suma, ao pensar no tema tende-se a considerar dois principais pontos, isto é, a redução de impostos e a simplificação burocrática do processo. Já pensando em um direcionamento do debate que se segue, é importante notar que uma redução tributária agora, em qualquer uma das propostas apresentadas, é descartada, o que de certa forma é bastante lógico, dado que o nível de arrecadação de um país reflete diretamente seu gasto, ou seja, arrecada-se à medida que necessita-se da arrecadação. Certamente isso pode gerar profundos e importantes debates, mas a atual situação fiscal do país, que deve fechar o ano com uma dívida que sobrepõe-se à formação anual de seu PIB, inviabiliza qualquer queda tributária. De tal modo, passa-se a discutir aqui os possíveis ganhos dentro de uma simplificação do atual sistema, o que, como se verá, não são nada desprezíveis. 

Antes de tudo, é importante perceber alguns dos problemas gerais enfrentados no país. Com um modelo já bastante ultrapassado, nosso atual sistema tributário tem origem na metade da década de 1960, prevendo sobretudo uma forte atuação industrial, deixando a cargo dos estados e municípios certas especificações que porventura surgiriam. Como resultado, um complexo legislativo passou a se avolumar às diferentes leituras tributárias do que viriam a se somar 5570 municípios brasileiros, acrescendo-se com centenas de incidências tributárias divergentes entre os 27 estados, além de extensas e conflituosas listas de especificações referentes aos impostos concernentes à União, tudo a se somar com outro incontável número de regimes especiais, avolumando as obrigações acessórias dos contribuintes. Como retrospecto, estima-se hoje que cerca de 2 mil horas são gastas pelas empresas anualmente à resolução tributária, o que nos coloca na 184ª posição de 190 países do ranking Doing Business (do Banco Mundial), que mede justamente a facilidade para estabelecer negócios.

 

Os atuais resultados não vem ao acaso, nosso sistema tributário se destaca (muito negativamente) do resto do globo. Ilustrando brevemente a situação, faz-se interessante observar a diferença na incidência dos impostos entre o caso brasileiro e o internacional: 

Composição da carga tributária por tipo de imposto, em % (OCDE e Brasil, 2015). Fonte: OCDE

 

Como se vê, o Brasil, a despeito de ter uma carga tributária bastante em linha com a média dos países desenvolvidos, acaba por apresentar um modelo tributário regressivo. Nesse quesito, a tributação brasileira é bastante elevada no consumo, atingindo duramente as camadas mais vulneráveis da sociedade, que gastam uma maior participação de seus salários justamente em bens de consumo mais diretos (alimentação, medicamentos etc.). De tal modo, uma família com até 2 salários mínimos mensais tem aproximadamente 54% de seus gastos representados por impostos. Por outro lado, o mundo caminha a uma tributação mais progressiva, ou seja, tende a taxar justamente a Renda e o Patrimônio, sobre os quais as camadas economicamente mais ativas tendem a ter uma participação mais elevada, viabilizando e estimulando o consumo (privilegiando àqueles sem tantas condições financeiras). 

 

Sintetizando a estrutura atual, percebe-se a seguinte situação:

 

O resultado, como se pode concluir, é um ambiente de verdadeiro caos tributário. Para além das disfunções econômicas que o atual modelo apresenta, há ainda outros diversos problemas referentes à própria aplicação dos impostos, ao passo que a grande complexidade sistemática gera (1) um quadro de renúncias fiscais (na ordem de R$ 500 bi/ano); (2) incentiva a sonegação fiscal (atingindo uma quantia de aproximadamente R$ 460 bi/ano); (3) Promove um forte endividamento ativo, dado que o atual sistema é declaratório, ou seja, acaba por travar a cobrança conforme o contribuinte manifeste impossibilidade de pagamento (acumulando R$ 3 tri em valor a receber); (5) gera quadro de contenciosos (somando um valor de R$ 5 tri) e por fim, ao lado das empresas, (6) gera encargos constantes referentes à regularização tributária (R$ 72 bi/ano). 

Não bastando a quantidade de encargos, a própria mensuração dos mesmos muitas vezes é bastante confusa, o que dificulta a percepção social sobre o que é pago e, consequentemente, o debate. Atualmente no país há diversos impostos que são cobrados “por dentro”, ou seja, invés do valor de um produto de, por exemplo, R$ 100 sob uma alíquota de 20% passar a ser de R$ 120, apresenta-se ao custo de R$ 144:

Preço final do imposto (cobrança por dentro): (R$ 100 * 20%) * 20% = R$ 44,00

Preço final do imposto (cobrança por fora): R$ 100 * 20% = R$ 20,00

 

Para além disso, há ainda casos de incidências “em cascata”. Em síntese, o processo se dá nos momentos em que, invés dos impostos se referirem ao valor final do produto, passam a ser cobrados em cada etapa produtiva, elevando ainda mais a alíquota real ao fim do processo conforme haja uma complexidade produtiva (que exija diversos fases de produção e diferentes peças). Somando-se a isso, podemos considerar casos como o próprio IPI, imposto que não considera o valor original do produto, mas incide sobre a quantia já acrescida de outros impostos (como o PIS/Cofins).

Por fim, dentre outros diversos efeitos negativos e distorções econômicas geradas pelo atual modelo, podemos citar inclusive a chamada Guerra Fiscal dos estados. Tratamos aqui das disputas entre as unidades federativas do país na busca de atrair empresas aos seus respectivos territórios, dado que os impostos são cobradas, erraticamente, no local de produção. De tal modo, os estados passam a oferecer desonerações fiscais para conquistar as empresas, o que tende a beneficiar as regiões economicamente mais pujantes (como Sul e Sudeste), o que, por outro lado, reduz a capacidade taxativa dos mesmos, que passam a angariar menos recursos para suas atividades chave, promovendo um jogo de soma zero entre seus próprios vizinhos que muitas vezes os prejudica, ainda que saiam “vitoriosos”.

De tal modo, nos vemos sob um regime de desserviço público, o qual torna os empreendimentos e investimentos menos atrativos (dado a complexidade do sistema e a insegurança jurídica), além ainda de causar distorções econômicas, prejudicando as classes mais vulneráveis em detrimento das mais abastadas, o que, para além das injustiças sociais, atrasa o desenvolvimento econômico do país como um todo.

 

As PECs em trâmite

Assim como durante a reforma da previdência, o Legislativo se mostrou proativo e já tem duas propostas de emendas constitucionais em andamento, a PEC 45/2019 da Câmara dos Deputados e a PEC 110/2019 do Senado. As duas têm muitos pontos em comum, se conversando até uma fusão entre elas, mas existem sim algumas diferenças.

Um dos pontos abordados nas duas emendas são os impostos sobre bens e serviços, dada a complexidade destes e da existência de tributos cumulativos como o ISS, o que afeta a produtividade das empresas. Assim, as duas casas propõe a substituição de uma série de tributos pelo imposto sobre bens e serviços (IBS), nos moldes dos impostos de valor agregado (IVA) utilizados na maioria dos países desenvolvidos, ou seja, impostos que não incidem várias vezes durante a cadeia produtiva.

Na PEC 45, são substituídos cinco tributos, o IPI, PIS, Confins, ICMS e ISS, sob um imposto federal e sem a permissão de concessão de benefícios fiscais. A alíquota desse imposto não é a mesma para todo o território nacional porque cabe aos Estados e Municípios fixarem as alíquotas referentes ao ICMS (estadual) e ISS (municipal), mas é a mesma para todos os bens e serviços.

A proposta também contém um plano de transição do sistema de cobrança, que ocorreria em oito anos, depois de dois anos com uma contribuição “teste” de 1%, substituindo os tributos à razão de um oitavo ao ano. Já a transição da partilha dos recursos entre as esferas federativas levaria cinquenta anos.

A PEC 110 por outro lado, abrange nove tributos, ou seja, soma-se aos cinco da outra emenda o IOF, Pasep, CIDE-Combustíveis e Salário-Educação, sob um tributo estadual e com autorização de concessão de benefícios fiscais em algumas operações como a de alimentos e medicamentos. Em relação às alíquotas, podem ser diferenciadas para determinados bens e serviços, mas é aplicada uniformemente em todo o território nacional.

Os períodos de transição são mais curtos, a do sistema de cobrança aconteceria em cinco anos, depois de um ano de contribuição “teste”. Já a transição da partilha de recursos seria concluída em quinze anos.

Além do IBS, as propostas de emenda constitucional preveem a criação de um imposto seletivo, específico para alguns bens e serviços, semelhante aos excise taxes. Na PEC da Câmara esse tributo teria natureza extrafiscal e o objetivo de desestimular o consumo desses produtos, mas não são listados quais são eles. Já para a PEC do Senado, a índole é arrecadatória e é cobrado sobre produtos e operações já definidas, como as operações com petróleo e produtos do fumo.

Por outro lado, existem matérias que só foram contempladas pela proposta dos senadores, se mostrando mais completa e abrangente. Entre essas matérias estão a extinção da CSLL (Contribuição Social sobre o Lucro Líquido), sendo incorporada ao Imposto de Renda de Pessoa Jurídica; transferência do ITCMD (Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação) para a competência federal com arrecadação destinada integralmente aos Municípios, e a inclusão de aeronaves e embarcações na base de incidência do IPVA, com arrecadação mais uma vez destinada ao poder municipal.

Já do lado social, a PEC também prevê a criação de um adicional do IBS para o financiamento da previdência social e a criação de fundos estadual e municipal para reduzir a desigualdade da receita per capita, com esses recursos destinados aos investimentos em infraestrutura.

Deste modo, se percebe propostas muito preocupadas com a simplificação de um sistema tributário muito complexo, o que deve contribuir para a produtividade de empresas e, consequentemente, para o aquecimento da economia. É perceptível também, a preocupação com os impostos cumulativos e com a grande diferença de receitas arrecadadas entre os diferentes Estados e Municípios. No entanto, as PECs não se dedicaram muito à discussão social, e mais do que isso, não contemplam o aprofundamento das desigualdades promovido pelo sistema vigente que concentra a maior parte de seus impostos no consumo e não na renda e na propriedade. 

Por fim, pode-se citar ainda que ambas as PECs contam com sistemas de distribuição de crédito mais modernos, atuando através de plataformas digitais. O atual sistema acaba por realizar justamente um desserviço ao passo que os valores restituídos muitas vezes são programados a prazos indeterminados, de modo ainda que a complexidade das diferenciações tributárias impossibilita a automatização do processo, ou seja, as mercadorias assumem novos impostos a cada fase produtiva e torna-se cada vez mais complexo restituir os impostos pagos por seus vendedores, de modo a garantir que as tarifas incidam unicamente sobre o valor final do produto.. Os moldes das propostas, por outro lado, conseguem ser mais facilmente contabilizados, de modo que se é possível reduzir esse período entre 2 e 3 meses, o que incentiva uma cobrança mais direta dos impostos sobre  de fato o valor agregado final, evitando o chamado efeito em cascata.

Exemplo ilustrativo
 

E depois?

Como dito, a grande ideia aqui não se dá na redução carga tributária, mas ainda assim os benefícios à sociedade tendem a ser muito significativos. Conforme se vê, ambas as Propostas realizam uma redução e simplificação dos impostos, o que já garante um ganho sistemático ao passo que torna o ambiente de negócios menos hostil aos empreendedores e empresários, permitindo ainda um esclarecimento da origem e do tamanho dos impostos.

É válido também notar como ambas as propostas prevêem um sistema de financiamento por crédito às famílias mais carentes. Ao padronizar as alíquotas de consumo, diversos produtos presentes atualmente na cesta básica, que tem uma carga tributária muito baixa ou até inexistente, passarão a também taxados. Contornando esse problema, que afetará diretamente os mais vulneráveis, propõem o desenvolvimento de uma isenção pós-compra, ou seja, haverá um reenvio da quantia paga em impostos diretamente aos consumidores, que assim serão recompensados proporcionalmente ao grau de carência. 

Para além disso, é válido notar como ambos o programas prevêem também o fim da Guerra Fiscal. Nos modelos propostos, os impostos passariam a ser cobrados no local de consumo dos produtos, o que neutraliza as vantagens fiscais por trás da escolha de uma determinada região, ao passo que, para além disso, desenvolver incentivos fiscais às empresas significaria agora alterar um imposto mais incidente na economia estadual, ou seja, afetaria-se uma parcela mais consistente da renda dos estados, gerando um prejuízo mais claro da situação geral da região. No mais, prevê-se também uma expansão dos fundos de compensação destinados aos estados mais pobres, o que supostamente deve coibir as desigualdades regionais, de modo que possa haver, inclusive, uma melhor racionalização dos recursos, beneficiando o país. 

Por fim, um dos principais saldos da medida é a elevação das tarifas ao setor de serviços, que deve ser o mais afetado. Naturalmente ocorre certa discussão acerca de atividades como a educação e a medicina particular, que passarão a ser mais profundamente penalizados tributariamente, contudo a formatação do plano se dá sob a percepção de que atualmente os maiores consumidores desse serviço se representam justamente pela elite econômica do país, de modo que se consiga justamente compensar a carga tributária global. Por outro lado, é também fundamental perceber como um rearranjo tributário que beneficia a economia a longo prazo passa a também afetar esses serviços, que eventualmente se beneficiarão desse aumento de renda populacional. Nesse quesito, é interessante observar como as estimativas apontam para melhoras substanciais nas rendas familiares. Segundo estudos do próprio Governo, uma reforma tal qual a PEC 45 pode aumentar a renda das famílias em até 20%, o que naturalmente se reflete sobre o consumo de bens e serviços.

 

Há, de certo, outros pormenores e consequências que podem ser analisados ainda sob o olhar das PECs apresentadas, dado que é um assunto dificilmente esgotável visto a própria complexidade de nosso modelo presente. Em todo caso, o cenário atual é relativamente promissor, ao passo que o país se encontra em um momento único de sincronização sobre a importância do debate. Em nosso próximo artigo, trataremos da percepção acerca do próprio trâmite dessas propostas dentro do Congresso e Senado, para além ainda de discutirmos também a proposta apresentada pelo Governo. 

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