"> Reforma da Previdência: despesas, receitas e a proposta do governo Bolsonaro Parte-II

12 de Julho de 2019

Reforma da Previdência: despesas, receitas e a proposta do governo Bolsonaro Parte-II

O lado das receitas

 

Lado menos discutido em relação à Reforma da Previdência, a arrecadação que o governo tem capacidade de gerar nem sempre é aproveitada em sua totalidade. Entre isenções fiscais, dívidas de empresas com a Previdência e o total dos impostos destinados à Seguridade Social, será que não seria possível sustentarmos o sistema apenas com mudanças no lado da arrecadação?

A dívida acumulada das empresas, estados e municípios com a Previdência gira em torno de 491 bilhões. O valor é de grande relevância, porém grande parte dele já pode ser considerado irrecuperável já que cerca de 41% das empresas devedoras estão falidas ou encontram-se em recuperação judicial, fazendo com que o montante realmente factível a ser recuperado pelo governo seja hoje estimado em 160 bilhões. Ainda assim, as condições para refinanciamento da dívida das empresas com a Previdência são muito frouxas, possibilitando a rolagem por empresas com plena capacidade de pagamento através dos longos prazos concedidos através dos programas de REFIS. Enquanto no mundo a média de parcelas pagas através de programas semelhantes é de 24 meses, no Brasil a média é de 180. A expectativa dos agentes de que novos programas de refinanciamento serão disponibilizados pelo governo contribui para o aumento da inadimplência, por isso a PEC da Previdência inclui uma limitação de até 60 parcelas para novos programas de refinanciamento, uma medida razoável para combater a inadimplência mas que ainda não nos coloca próximos da média mundial. 

Além das empresas devedoras existem no Brasil categorias de empresas ou organizações que são isentos da contribuição previdenciária. Argumenta-se também que essas isenções deveriam ser revistas, a fim de recuperar parcela da arrecadação que o governo hoje não consegue usufruir. São consideradas classes isentas do pagamento de contribuição previdenciária: empresas enquadradas no SIMPLES Nacional, a exportação do excedente rural, entidades filantrópicas, além das desonerações em folha de pagamento destinadas à empresas de diversos setores da economia desde 2011. 

 


 

Hoje 74% das empresas brasileiras são enquadradas no SIMPLES, que contempla empresas com faturamento de até $4,8 milhões anuais. O SIMPLES é hoje uma das categorias que mais recebe isenções fiscais, correspondendo à 29% do volume total de renúncias do país. É perfeitamente razoável que o governo se utilize do mecanismo de isenções fiscais para incentivar setores específicos da economia, porém não através da isenção de recursos destinados à Previdência, visto o crescente déficit do regime atual. Além disso, segundo estudo conduzido pela FGV em 2016, o aumento do teto do SIMPLES para empresas com faturamento anual maior ( e junto dele, a queda nas alíquotas de impostos) teria pouco impacto sobre o aumento da geração de empregos formais no país fazendo com que a inclusão de empresas com faturamento mais alto no sistema mais atrapalhasse a situação fiscal do país do que gerassem benefícios adicionais. Mesmo assim, não existem evidências que os microempreendedores individuais (MEI) ou empresas de médio porte não reduziriam o emprego na eventual elevação da alíquota de imposto. Para melhorar a capacidade de arrecadação do Estado seria interessante rever o teto de faturamento anual a se enquadrar no SIMPLES Nacional a fim de melhorar as contas públicas e rever as alíquotas cobradas para cada faixa de faturamento daquelas empresas que ainda ficarem no sistema, com atenção especial para não onerar as micro e pequenas empresas e acabar enfrentando um aumento da informalidade.

 

Quanto às entidades filantrópicas, enfrentamos um problema no Brasil em mensurar os resultados das organizações e o quanto compensaria a isenção do imposto em relação aos benefícios sociais devolvidos para a sociedade. A lei hoje é muito abrangente para que entidades sejam enquadradas como filantrópicas, já que precisam apenas estarem envolvidas com atividades ligadas à educação, saúde ou assistência social. Para mensurar a devolutiva social, a CPI da Previdência sugere mudanças na lei, como (1) Restringir os benefícios à entidades ligadas à educação, excluindo iniciativas do ensino superior; (2) Restringir as isenções à entidades ligadas à saúde que mantenham pelo menos 60% de seus serviços destinados ao SUS ou que atendem gratuitamente a população mais carente.

 

Em relação às desonerações da folha salarial, medida implementada no governo Dilma em 2011, a própria ex-presidente já declarou que foi uma medida errônea. Quando entrou em vigor, as desonerações visavam a manutenção do emprego em meio à crise, porém acabou se tornando a segunda maior fonte de isenções previdenciárias, prejudicou a arrecadação do Estado e não conseguiu gerar impacto sobre o emprego como era previsto. A medida já vem sendo revertida desde 2015, quando o governo Dilma sancionou uma MP aumentando as alíquotas de contribuição, e em 2018, com a Lei de Reoneração da Folha de Pagamento, quando mais de 50% dos setores contemplados deixaram de se qualificar para as desonerações, além de prever a partir de 2021 a volta de todos os setores para o regime regular de tributação - 20% sobre a folha salarial - acabando com as desonerações iniciadas em 2011. 

 

Há quem argumente também que o total de impostos já arrecadados seriam suficientes para cobrir o rombo da Previdência, hipótese trazido à tona a partir da CPI da Previdência ainda no governo Temer. Pela metodologia do principal estudo apresentado nessa área, da Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal (Anfip), o governo deixaria de contabilizar receitas e imputaria despesas adicionais na base de cálculo, distorcendo o resultado final. A maior crítica da Anfip está relacionada à DRU (desvinculação de Receitas da União), que permite que o governo transfira até 30% das receitas destinadas de um campo para outro. Nos cálculos do governo as receitas transferidas da Seguridade para outros campos é desconsiderada e nos cálculos da Anfip ela é inserida, já que deveria ser usada para o pagamento da Seguridade Social via constituição. O estudo contabiliza também as desonerações em folha de pagamento como receita, com o argumento de que esta seria destinada à Seguridade Social e ignora o pagamento de servidores públicos, por entender que estes possuem um regime próprio. A metodologia utilizada no estudo é bastante criticada pela maioria dos economistas, já que contabiliza receitas que não entraram em caixa e desconsidera o déficit causado pelo sistema dos servidores públicos, que precisa em grande parte ser coberto por recursos da União. Por conta da grande repercussão em volta do estudo divulgado pela Anfip, o governo rebateu explicando que mesmo com as receitas da DRU a Previdência ainda seria deficitária. Alguns impostos foram criados com o intuito de financiar áreas específicas e a DRU, criada em 1994, permite alterar em até 30% o destino final desses impostos. A sua importância é viabilizar uma maior flexibilidade para o pagamento de áreas com maior necessidade dado o exercício, porém nos últimos anos com o aumento constante do déficit da Previdência, mesmo com a possibilidade de desvinculação de 30%, o percentual retirado da conta da Seguridade Social vem caindo. No final, a DRU altera onde o déficit está localizado, mas no acumulado o déficit fiscal do governo não se altera. A PEC da Nova Previdência, no entanto, prevê a retirada do DRU na conta da Seguridade Social a fim de demonstrar maior transparência ao contribuinte.

 

Segundo a Anfip, também é desconsiderado pelo Governo que a manutenção da Previdência deve ser mantida através da “solidariedade intergeracional” que engloba além dos trabalhadores, empresas e o próprio governo. O envelhecimento da população portanto não seria um problema, já que a parte não arrecadada via trabalhadores poderia ser completada pela contribuição dos outros agentes. O problema dessa abordagem é que a queda da arrecadação dos trabalhadores tenderá a aumentar vertiginosamente nos próximos anos e para manter o sistema atual a oneração das empresas via aumento da alíquota paga para a Previdência pode acabar aumentando a informalidade ou causar uma queda da atividade econômica. Aumento da arrecadação via governo também está comprometida vide situação fiscal e econômica do Brasil, por isso a arrecadação via governo poderia resultar no aumento da carga tributária brasileira, que já conta com alto grau de regressividade.
 

Do lado da arrecadação podemos concluir que existem pontos de melhoria para as contas governamentais, como a revisão do teto para o SIMPLES, melhor regulação das entidades filantrópicas, revisão das desonerações via folha de pagamento e melhor condução dos programas de REFIS. Porém, só a mudança no lado das receitas não resolveria o problema brasileiro, já que parte das isenções fiscais fomentam a atividade econômica, o montante devido pelos maus pagadores teria pouco impacto no longo prazo e que, existe sim um déficit na conta previdenciária. Não podemos ignorar as mudanças demográficas e as inconsistências entre os sistemas de aposentadoria, que permitem que uma parcela da população se aposente mais cedo que o ideal ou com o recebimento de benefícios acima do que um sistema público de repartição tem capacidade de pagar. 

 

A questão que fica é a seguinte: a reforma que está sendo proposta tem as condições necessárias para combater privilégios e restabelecer a saúde das contas públicas?
 

A Nova Previdência

 

A Reforma da Previdência proposta por Guedes, que promete economizar 1,2 trilhão de reais ao longo de 10 anos, coloca em evidência alguns dos principais pontos reforçados ao longo deste texto. O primeiro e mais importante é a suspensão do regime de aposentadoria por tempo de contribuição, que em 12 anos deve deixar completamente de existir. A PEC 06/19 propõe um novo sistema que aproxima as regras de aposentadoria do RGPS e RPPS, fazendo com que a aposentadoria por idade seja igualada nos dois regimes, com homens se aposentando aos 65 anos e as mulheres, aos 62. A idade das mulheres subirá em apenas 2 anos e deve continuar abaixo da idade de aposentadoria dos homens devido à jornada dupla. Para os trabalhadores rurais, a aposentadoria se dará a partir dos 60 anos tanto para homens quanto para mulheres. Além da idade mínima também é necessário comprovar 20 anos de contribuição no RGPS e 25 anos no RPPS. No quadro abaixo estão sintetizadas as principais mudanças nos dois regimes, propostas na PEC 06/2019 original, sem as alterações já propostas na câmara dos deputados: 

 

No geral, a Nova Previdência traz mudanças plausíveis dentro dos dois regimes, aumentando a idade mínima e o tempo de contribuição que devem resultar em uma melhor distribuição atuarial entre trabalhadores ativos e inativos. Além disso, as pensões por morte sofrerão alteração com o recebimento de apenas 60% ao invés de 100%, e pode ser aumentado de acordo com o número de dependentes do falecido. A expectativa de economia do governo é de R$715 bilhões com o Regime Geral e de R$173,5 bilhões no Regime Próprio. Além disso, a Nova Previdência também atinge os deputados federais e senadores, ao enquadrá-los nas mesmas idades mínimas e teto do RGPS e veda o acúmulo de benefícios (hoje irrestrito) prevendo o pagamento de 100% do benefício de maior valor e um adicional de 80% para benefícios até um salário mínimo; 60% para entre um e dois salários; 40% entre dois e três; 20% entre três e quatro; e zero para benefícios acima de 4 salários mínimos.

 

Ainda assim, a reforma proposta tem suas controvérsias, como as novas regras para o BPC que prevêem o pagamento de apenas R$400 para os idosos entre 60 e 70 anos e só a partir daí inclui o pagamento de um salário mínimo. Este ponto é extremamente questionável, apesar de significar uma economia de R$160 bilhões, já que atinge a população mais carente do país e posterga o pagamento do salário mínimo até os 70 anos, idade mais avançada entre todos os sistemas de aposentadoria analisados. Outro ponto controverso é a proposta de reforma para os militares - encaminhada para a câmara no dia 20/03/19 - que possui regras mais brandas para a aposentadoria, já que prevê aposentadoria integral após os 35 anos de contribuição, ausência da idade mínima e pagamento de 100% de pensão em caso de morte ou invalidez. Além disso, apesar do aumento da alíquota a ser paga pelos militares, de 7,5% para 10,5%, o valor ainda fica distante da contribuição do INSS ( de 7,5% a 14%, proporcional a renda) e dos servidores públicos (pode chegar à 22%). A ementa também foi criticada pois prevê ajustes no plano de carreira, como aumento de salários e de bônus para generais na inatividade, que causarão um aumento de gastos na ordem de R$86,85 bilhões, quase anulando as economias pretendidas no sistema de R$97,3 bilhões.
 

Quanto ao lado das arrecadações, o governo vem se atentando para propor mecanismos de prevenção e combate a fraudes através de medidas como a da MP 871, que prevê a revisão de benefícios com indícios de irregularidade. Além disso, na PEC está previsto a redução do número de parcelas para no máximo 60 nos próximos REFIS, que contribuirão para o pagamento das dívidas acumuladas das empresas, estados e municípios além de desincentivar os maus pagadores. Passo importante é também a retirada da DRU nas contas da seguridade social, garantindo que os recursos arrecadados se mantenham financiando a previdência, saúde e assistência social.
 

Em relatório apresentado no dia 13/06, as mudanças já começaram a ser feitas pelo relator da proposta na câmara especial, Samuel Moreira (PSDB), que até o presente momento havia alterado por exemplo o tempo de contribuição das mulheres para 15 anos tanto na aposentadoria urbana quanto rural, e reduzido a idade mínima das trabalhadoras rurais e professoras para 55 e 57, respectivamente. Também retirou a cláusula que atingia os idosos e deficientes atendidos pelo BPC, instituindo que eles recebam salário mínimo a partir dos 65 anos. Ponto delicado, Samuel Moreira também retirou os estados e municípios da reforma do RPPS, o que pode ser preocupante devido ao alto grau de endividamento dos estados. O deputado apontou que cada ente federativo deveria aprovar regras próprias para seus regimes, o que pode ser bastante improvável dado o custo político e dificuldade de se aprovar uma reforma da previdência. O ideal seria já englobar os estados e municípios para dar maior sustentabilidade ao sistema, já que as mudanças demográficas atingem a todos e as regras para aposentadoria pelo RPPS são mais brandas que o necessário dada a expectativa de vida do brasileiro. Com a capacidade fiscal dos estados deteriorada, os estados podem deixar de economizar até R$350 bilhões em 10 anos caso fiquem de fora da reforma segundo a Secretaria Especial de Previdência e Trabalho. O economista Paulo Tafner, especialista em previdência, considera um “crime” retirá-los da Reforma, uma vez que o povo depende de diversos serviços prestados pelos seus estados, que ficam comprometidos pela falta de receitas.

 

No geral a Nova Previdência propõe mudanças importantes no sistema, como a extinção gradual do regime de Aposentadoria por Tempo de Contribuição, a aproximação dos sistemas de aposentadoria dos servidores públicos e privados, elevação da idade mínima para que o regime de aposentadoria adotado seja compatível com a nova realidade demográfica brasileira, traz mudanças significativas para o acúmulo de benefícios impondo regras mais brandas para os trabalhadores com renda mais baixa, e além disso ataca pontos importantes no aspecto da arrecadação como o maior rigor com o parcelamento dos próximos REFIS, aumento progressivo da alíquota de INSS de acordo com a renda e até a proposta de revisão do benefício fiscal recebido pelos exportadores rurais, que foi discutida após mudanças introduzidas por Samuel Moreira. Ainda que a Reforma deixe passar alguns pontos importantes, como a inclusão dos estados e municípios e ainda seja mais flexibilizada para certas categorias, como os policiais, já foram propostas mudanças significativas para setores tradicionalmente intocáveis, como os parlamentares e os militares. É importante ter em mente a necessidade da reforma, propor mudanças pontuais através das emendas que ainda serão votadas pelo Congresso e tentar garantir uma reforma que garanta o máximo de isonomia entre os sistemas e a sustentabilidade fiscal do país. A aprovação da reforma dará maior sustentabilidade para o Brasil perseguir a meta do teto de gastos, reduzir despesas obrigatórias e garantir um ambiente de negócios mais confiável para a retomada do investimento privado, o que pôde ser evidenciado através da declaração da Moody’s indicando que a aprovação da Reforma contribuiria com a melhora do rating de crédito brasileiro.

 

Outro ponto importante é frisar que, ao contrário do que muitas vezes é colocado, a Reforma da Previdência por si só não é condição suficiente para fazer o Brasil crescer, mas é condição extremamente importante. Após da reforma da Previdência o governo Bolsonaro ainda precisará lidar com diversos desafios para colocar a economia nos trilhos e desenvolver estratégias para a retomada do investimento e do emprego. A retomada do crescimento é um desafio de grande magnitude: mesmo com os incentivos monetários governamentais através das quedas consecutivas da SELIC, a percepção de crescimento ainda não apareceram. A aprovação da Reforma da Previdência pode aumentar a confiança dos agentes de que o governo tem as condições favoráveis para aprovar outras reformas estruturais importantes, como a tributária, que provavelmente ainda será discutida neste ano. A queda dos gastos com a Previdência também ajudarão na geração de superávits primários para o país, um dos pilares da famosa diretriz do tripé macroeconômico.

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