"> Reforma da Previdência: despesas, receitas e a proposta do governo Bolsonaro Parte-I

11 de Julho de 2019

Reforma da Previdência: despesas, receitas e a proposta do governo Bolsonaro Parte-I

 

Reforma da Previdência: despesas, receitas e a proposta do governo Bolsonaro

Escrito por: Anna Flávia Cândido

 

A aprovação do texto-base da Reforma da Previdência na Câmara dos Deputados em primeiro turno no último dia 10 foi responsável por alavancar o índice Ibovespa aos seus 105 mil pontos. O processo foi iniciado no dia 20 de fevereiro, em que o Governo Bolsonaro encaminhou a nova proposta de Reforma da Previdência ao Congresso Nacional. Uma das pautas mais importantes durante as eleições, a Reforma de Paulo Guedes promete uma economia na ordem de R$ 1,2 trilhão em 10 anos. A prioridade com que a Reforma foi tratada pelo novo governo foi responsável por animar o mercado, com uma valorização do Ibovespa na ordem de 16,24% entre 28/08/2018 - eleição de Bolsonaro - até 19/02/2019 - véspera da entrega da nova proposta de reforma ao Congresso. É de se esperar que a aprovação de medidas de austeridade seja um grande processo, demandando muito esforço e negociações por todas as partes envolvidas, e com a Reforma da Previdência não poderia ser diferente. No governo Temer a tentativa de Reforma foi totalmente fracassada, com as negociações sendo paralisadas a partir da intervenção militar do Rio de Janeiro e a proximidade das eleições.

 

Muito se fala sobre Reforma da Previdência, mas de onde parte esse motim que justifica as mudanças do sistema atual? Para entender as questões correntes faremos um breve retrospecto do modelo de previdência vigente no Brasil e como as inconsistências do molde atual tornam difícil que ele se sustente pelas próximas gerações. As regras que regem a aposentadoria hoje foram instituídas na constituição de 1988, onde foi criado também o conceito de Seguridade Social, englobando Saúde, Assistência Social e Previdência e destinando recursos para essa conta através do que chamamos de “solidariedade intergeracional”, englobando a arrecadação dos trabalhadores ativos, das empresas e do governo através de impostos como CSLL, PIS e Cofins. Em 1990 o INSS foi criado para administração das aposentadorias e pensões dos brasileiros que contribuem sobre o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), o sistema que abrange o maior número de brasileiros. Passamos por duas Emendas Constitucionais (EC) - em 1998 e 2003 - que alteraram o projeto original de Previdência Social em uma magnitude bem menor, mas que foram essenciais para dar maior sustentabilidade ao programa. 

 

A aposentadoria dos brasileiros é dividida em 3 grandes sistemas: o Regime Geral da Previdência Social (RGPS), que engloba a grande maioria dos brasileiros e é mantido pelo INSS, o Regime Próprio da Previdência Social (RPPS), que atende os brasileiros empregados como servidores públicos titulares de cargo efetivo e é mantido pelos entes federativos que criaram seu regime próprio, e o Benefício de Prestação Continuada (BPC), aposentadoria concedida sem a necessidade de contribuição para idosos em situação de vulnerabilidade e deficientes, e também é mantido pelo INSS. A proposta de Reforma da Previdência apresentada pelo governo Bolsonaro carrega mudanças nas três áreas, assim como a de Temer fazia, e pela magnitude de todas as mudanças que propõe e dos interesses que atinge, a tramitação se estende desde fevereiro no Congresso. Após a aprovação na CCJ (Comissão de Constituição e Justiça), que aconteceu no dia 23/04, o projeto ainda passou por uma votação em comissão especial na Câmara dos Deputados, em seguida por votação geral no plenário da Câmara e só então enviada ao Senado. Apesar da grande chance de desidratação, o que foi observado é que as mudanças feitas por Samuel Moreira na Comissão Especial contribuíram para alinhar das bancadas interesses, retirar pontos polêmicos propostos e aumentar o apoio que garantiria a aprovação em primeiro turno na Câmara dos Deputados. Por hora, analisemos a necessidade de uma reforma previdenciária no Brasil, a reforma proposta e a capacidade de contenção dos gastos públicos que a PEC 06/19 conseguirá trazer de fato.

 

O lado das despesas

 

Para analisar a necessidade de uma reforma previdenciária no Brasil, partimos do modelo de Previdência adotado no país: o sistema de repartição simples. O modelo de repartição criado pelo INSS nos anos 90 institui que os servidores inativos recebam sua aposentadoria proveniente do pagamento das contribuições dos trabalhadores ativos, o que gera a necessidade constante de que o montante arrecadado através dos trabalhadores ativos seja maior que o montante a ser pago aos aposentados e pensionistas. Analisando o contexto social brasileiro, podemos perceber uma melhora na expectativa de vida da população evidenciada pelos dados de Esperança de vida ao nascer (expectativa de vida em anos), acompanhada da queda na Taxa de Fecundidade (números de filhos por mulher), que se refletem na crescente porcentagem de idosos em relação à população total - em 2017 se situava no patamar de 12,5% e deverá atingir a marca de 33,7% em 2060 . Tais dados do IBGE demonstram uma crescente qualidade de vida da população brasileira em todas as regiões do país, o que é muito plausível e desejável. Porém, em termos de sustentabilidade da Previdência Social é um alerta para que mudanças sejam feitas a fim de contemplar nossa nova realidade demográfica. É importante apontar a grande homogeneidade dos dados para as diversas regiões brasileiras, já que isso demonstra que uma nova idade mínima para a Previdência não traria consequências muito diferentes entre as regiões.


 

 

A partir da relação demográfica conseguimos traçar ainda a razão da população ativa em contraste à população idosa, a fim de demonstrar como o modelo de repartição simples nos moldes atuais se mostra insustentável, principalmente considerando as projeções demográficas até 2060. Essa relação se torna ainda mais problemática se considerarmos que nem todas as pessoas em idade ativa estão efetivamente contribuindo para a previdência, seja por conta da informalidade, pelo desemprego ou pelo ingresso tardio no mercado de trabalho devido à incrementos de anos de estudo. A idade média de aposentadoria no Brasil hoje gira em torno de 54 anos, segundo dados da OCDE e de estudo divulgado pelo Bradesco, fazendo com que essa relação se revele ainda menor. 

 

Nossa idade média de aposentadoria (54 anos) está muito abaixo da média de outros países, como México (65 anos), Chile (62 anos), Japão (65 anos), Estados Unidos (66 anos), Hungria (61 anos), e isso é gerado principalmente devido às regras de aposentadoria vigentes. Considerando apenas o regime de Aposentadoria por Tempo de Contribuição pura (ATC), por exemplo, a idade média de aposentadoria é de 55 anos para homens e 53 para mulheres, elevando o número de benefícios concedidos às pessoas com plenas capacidades laborais e distorcendo o conceito básico da previdência social. De todos os benefícios concedidos através de ATC, 91,1% das pessoas não eram idosas quando se aposentaram (possuíam menos de 60 anos), e 82% das aposentadorias precoces estavam ligadas à parcela 50% mais rica da população, considerando dados contidos no estudo “Reforma da Previdência Social” do IPEA. Isso só evidencia que o sistema atual não proporciona equidade entre os brasileiros, permitindo aposentadorias precoces para a parcela mais bem remunerada e com acesso ao mercado de trabalho formal, enquanto que a parcela mais pobre se aposenta por idade mínima ou pelo BPC, na faixa de 65 anos de idade.

Devido aos fatores demográficos apresentados, já conseguimos observar uma trajetória de alta nos gastos da Previdência Social em relação ao PIB, mesmo ainda estando em um período de bônus demográfico (maior quantidade de população economicamente ativa em relação à idosos). Hoje o Brasil gasta em torno de 13% do PIB com previdência (RGPS e RPPS), média parecida com países com população idosa mais elevada, como Japão e Finlândia, e gasto mais elevado que países como Alemanha, Estados Unidos, México e Turquia. Isso pode ser melhor evidenciado através do gráfico abaixo, disponibilizado pelo DEPEC-Bradesco:

 

 

Considerando os crescentes gastos para a manutenção da previdência, poderemos chegar em 2060 com uma despesa equivalente de 20% do PIB para manter o sistema atual sem reformas, segundo projeções conduzidas pelo IPEA e pela ONU. Ao analisar a composição das despesas realizadas pelo governo federal em 2018, notamos que o orçamento destinado à previdência correspondeu a 53% dos gastos primários da união, um montante maior do que os destinados à saúde (8%), educação (7,3%), assistência social (6,5%) e segurança pública (0,6%) combinados. É preciso identificar então onde está o déficit e qual a reforma necessária para enfrentar o problema de forma eficaz, englobando todas as categorias de trabalhadores e garantindo um sistema que consiga ao mesmo tempo ser sustentável no longo prazo, mas que garanta a seguridade social, principalmente para as classes menos abastadas, já que essas têm uma dependência muito maior do programa público e dificilmente conseguiriam poupar de suas rendas para adquirir uma previdência privada. É evidente que os juros da dívida também consomem uma grande parcela do orçamento público, este não contabilizando nos gastos primários citados, porém é preciso lembrar que grande parte da dívida é refinanciada pelo governo através da emissão de novos títulos com vencimento mais longo, ou seja, a receita para o pagamento da dívida pública nem sempre sai da arrecadação de impostos, mas da nova emissão de títulos. Para que essa parcela referente ao pagamento da dívida pública seja saudável é necessário prezar pela boa composição de títulos pré pagos pelo governo - que está atrelada grandemente à taxa SELIC, hoje em seu patamar mais baixo historicamente. Porém, as variações da taxa SELIC dependem de fatores internos e externos à ação do governo, além das expectativas de longo prazo do mercado. Por isso, ao discutir os gastos governamentais o peso da previdência acaba sendo o maior atacado: o regime atual não trás equidade, está descolado dos padrões internacionais e nossos fatores demográficos se alteraram muito nas últimas décadas. Daí, a necessidade de uma Reforma da Previdência. 



 

Onde está o déficit?

 

 

Hoje existem diferentes regimes de aposentadoria para as classes de trabalhadores brasileiros. Um explicação breve dos regimes é necessária para situar o leitor antes de abrirmos os déficits por área. O principal regime de aposentadoria hoje é o RGPS (Regime Geral da Previdência Social), mantido pelo INSS e que contempla os trabalhadores da iniciativa privada urbanos e rurais, além dos demais trabalhadores do sistema público que não se enquadrem nos outros tipos de aposentadoria, acrescido também da classe de aposentadoria especial dos políticos. O segundo regime mais conhecido é o RPPS (Regime Próprio da Previdência Social), que engloba servidores públicos titulares de cargo efetivo e possui classes especiais de aposentadorias (1) professores e (2) atividades que envolvem risco (policiais, agentes penitenciários e outras profissões de risco).

É importante lembrar também que o INSS paga além das aposentadorias, as pensões por morte ou acidentes e os benefícios assistenciais como o BPC (Benefício de Prestação Continuada) para deficientes ou idosos em situação de vulnerabilidade. Em seu sistema particular, a aposentadoria dos militares não faz parte nem do RGPS nem do RPPS, e possui regras distintas do resto da população brasileira.

Olhando para o fluxo de receitas e despesas realizadas em 2018 conseguimos traçar onde encontra-se o déficit da previdência, fator relevante para construirmos uma reforma que realmente ataque os problemas vigentes. O RGPS corresponde ao maior déficit entre os regimes, com uma parcela correspondente de 2,85% de déficit em relação ao PIB total de 2018, em comparação com 0,68% do RPPS e 0,64% dos militares. Dentre os regimes do RGPS ainda podemos desagregar entre as aposentadorias urbanas e rurais, constatando que apesar das arrecadações da aposentadoria rural serem muito menores em relação às despesas, o déficit entre os regimes não é muito distante (explicado pela menor quantidade de aposentadorias pagas no sistema rural em relação ao urbano), com 1,19% do déficit correspondente ao urbano e 1,67% ao rural. Algo interessante de se notar, no entanto, é que a proporção de arrecadação dos regimes próprio e militares são muito baixas em relação ao déficit gerado, sendo necessária uma revisão do valor dos benefícios recebidos hoje por essas categorias. No caso dos servidores públicos, através da EC 98/03, realizada no governo Lula, os servidores que ingressaram no regime após 2003 entrariam no mesmo teto do RGPS, hoje em torno de $4mil reais, porém aqueles que ingressaram antes tem seus direitos garantidos, contribuem sobre o valor integral do salário e podem se aposentar integralmente sem limite de teto. O problema é que, quando as aposentadorias dessas pessoas forem ser pagas o montante será recolhido sobre os servidores ativos, que respeitam o teto. Ou seja, o déficit tende a aumentar até 2048 segundo estimativas do governo. O déficit per capita da Previdência também é uma ótima fonte de informações para ilustrar o privilégio contido em alguns regimes, já que equaliza o tamanho do déficit por beneficiário. Nessa metodologia, a aposentadoria dos militares reformados em 2018 atinge um déficit per capita de R$127.693,4, a dos servidores públicos R$63.331,2 e a dos trabalhadores urbanos R$1.843,2.

Chegamos a conclusão portanto que a maior parte do déficit encontra-se no RGPS, impossibilitando que uma reforma apenas nos setores mais privilegiados seja suficiente para que as contas públicas se equilibrem. Porém, é de bom senso por conta de nossos governantes que incluam na reforma os militares e servidores públicos para combater privilégios, garantir um sistema com maior equidade e valores dos benefícios mais condizentes com a capacidade de pagamento do estado. A Previdência Social tem a função primária de atender as necessidades básicas da população e garantir que os brasileiros tenham uma renda para usufruir ao final de seu período ativo como trabalhador, o que contradiz o valor do benefício pago à militares e servidores em plenas capacidades de ingressar em regimes de capitalização privados caso queiram receber aposentadorias mais avantajadas em relação àquele que o governo tem capacidade de pagar.

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